| Главная » Экономика |
|
Оглавление Введение Глава 1. Юридические основы федеративного государственного устройства США и Канады .1 Конституция США. Правовые основы американского федерализма .2 Конституционно-правовые основы организации и функционирования федерализма в Канаде .3 Сравнительный анализ правового регулирования вопросов федерализма в США и Канаде Глава 2. Ключевые этапы исторического развития федерализма в США и Канаде .1 Возникновение и основные этапы эволюции американского федерализма .2 Становление и развитие федеративного государства в Канаде .3 Сравнительный анализ исторического развитии федерализма в США и Канаде Глава 3. Современные тенденции развития федерализма в США и Канаде .1 Современное состояние американского федерализма .2 Канадский федерализм на современном этапе .3 Сравнительный анализ ключевых тенденций современного развития федерализма в США и Канаде Заключение Список источников и литературы Введение При рассмотрении Соединенных Штатов и Канады принято отмечать похожесть этих стран. На то есть определенные основания: оба государства относятся к развитым либеральным демократиям, разделяют англо-саксонскую правовую традицию, входят в число наиболее благополучных стран современного мира. Они соседи по огромному североамериканскому континенту, разделяемые самой протяженной сухопутной границей, стратегические союзники и самые важные торговые партнеры друг друга, связанные договором НАФТА. Наконец, оба государства обладают федеративным устройством, причем относятся к наиболее старым федерациям в мире и, как следствие, к наиболее жизнеспособным, несмотря на то, что вопросы межправительственных отношений постоянно становятся предметом политических дискуссий и в США, и в Канаде. Эти данные подталкивают к тому, чтобы говорить о двух «наиболее сходных» федеративных системах. Интересным, однако, представляется наблюдение канадского политолога Р. Симеона, отмечавшего, что исследователи проблем федерализма в США и Канаде словно разговаривают на разных языках. Такое впечатление складывается потому, что ученые оперируют терминами, отражающими специфические черты каждой политической системы. Действительно, при ближайшем рассмотрении становится ясно, что канадский и американский федерализм - серьезно различающиеся явления, основанные на различных механизмах и, что еще важнее, на различных ценностях. Модели федерализма в этих странах имеют разное происхождение, отвечают различным социальным требованиям, функционируют посредством разных институтов и процессов и, как следствие, исторически развиваются в разных направлениях. Как бы то ни было, Канада и США, являются, безусловно, федерациями-долгожителями, примерами того, насколько успешным может быть существование гигантского по площади территории государства, в основу административно-территориального устройства которого положен принцип федерализма. Это приводит к тому, что особенности моделей федерализма этих государств часто становятся предметом научных исследований. Данная же курсовая работа посвящена их сравнительному анализу; попытке определить их схожие и специфические характеристики. Актуальность выбранной темы обусловлена рядом причин. Во-первых, в отношении тематики федерализма, речь идет не об абстрактном академическом дискурсе, а о вполне конкретных государственных интересах. Федерализм является неотъемлемой составляющей американской и канадской политической систем; вопросы межправительственных отношений находятся в центре политических дискуссий в этих странах на протяжении всей истории их существования. Можно констатировать, что понимание механизма функционирования отношений между уровнями власти в США и Канаде является необходимым базисом для изучения политических систем этих стран в целом, а также современных реалий их политической жизни. Во-вторых, как уже отмечалось ранее, США и Канаду связывают тесные партнерские отношения. Поэтому определение сходств и различий их административно-территориального устройства призвано способствовать более глубокому пониманию их двусторонних отношений. Это утверждение справедливо, в частности, применительно к феномену трансграничного сотрудничества американских штатов и канадских провинций, активно развивающемуся в последние годы. В-третьих, Россия, как и США, и Канада, относится к числу наиболее старых и наиболее развитых федеративных государств; это позволяет предположить, что канадский и американский опыт регулирования вопросов межправительственного взаимодействия в рамках федерации представляет для нашей страны значительную ценность. Целью данной работы является выявление общих и специфических черт американской и канадской моделей федерализма. Для достижения поставленной цели нами решались следующие задачи: . Охарактеризовать основные этапы эволюции федерализма в США и Канаде. . Выделить и сопоставить ключевые факторы, оказавшие влияние на формирование моделей государственного устройства в этих странах. . Рассмотреть юридические основы американской и канадской моделей федерализма. . Определить и сравнить важнейшие тенденции развития моделей федерализма на современном этапе. . Выделить наиболее значительные проблемы, которые являются для государств специфическими. Задачи исследования определяют структуру настоящей работы. Она состоит из трех глав, каждая из которых включает параграфы, посвященные США, Канаде и сравнительному анализу рассматриваемых стран, а также введения, заключения и списка источников и литературы. Следует подчеркнуть, что в данной работе автор делает акцент на изучении современных тенденций эволюции федерализма в США и Канаде. Рассмотрение процесса его исторического развития призвано выявить основные факторы, оказавшие влияние на становление государственного устройства в рассматриваемых странах, что позволяет определить вектор его дальнейшего развития. Тем не менее, исторический обзор играет второстепенную роль. Исходя из этого, хронологические рамки исследования можно определить следующим образом: последняя треть двадцатого века - первое десятилетие двадцать первого века. Глава 1. Юридические основы федеративного государственного устройства США и Канады Несмотря на то, что и американская, и канадская федерации в их современном виде достаточно далеко отошли от намерений своих основателей, их исходная конституционная структура представляет собой тот базис, от которого отталкивались все последующие изменения. Следовательно, рассмотрение конституций и концепций, которые легли в их основу, необходимо для понимания современного состояния федерализма в США и Канаде. Однако основывать анализ природы союза американских штатов или канадских провинций лишь на положениях конституций этих государств было бы неверным - простое перечисление в основном законе страны предметов ведения федерации и ее субъектов не может гарантировать разграничения полномочий между уровнями власти, адекватного потребностям времени. На практике, адаптация конституционной схемы к изменяющимся политическим реалиям может осуществляться тремя способами: путем текущего федерального законотворчества - т.е. внесения конституционных поправок; путем судебного толкования; путем заключения межправительственных договоренностей. В данной главе мы остановимся на первых двух аспектах. Особую важность имеет рассмотрение судебного толкования, т.к. оба государства принадлежат к англо-саксонской правовой семье, в которой значительную роль играют судебные прецеденты. В частности, федеративные отношения испытывают на себе влияние не только - и не столько - конституционных норм, но и решений конституционных судов. Далее мы продемонстрируем, как интерпретация текстов конституций высшими органами судебной власти оказывала влияние на функционирование американской и канадской федеративных систем в различные исторические периоды. 1.1 Конституция США. Правовые основы американского федерализма Общая схема конституционного регулирования вопросов федеративного устройства в США строится на дуалистической системе, в основу которой положено разграничение предметов ведения между штатами и национальным центром. Все полномочия, о которых идет речь в Конституции, можно разделить на несколько категорий. Во-первых, это полномочия, передаваемые в исключительное ведение Союза. К таковым относятся, например, ведение внешних сношений, регулирование внешней торговли и торговли между штатами, организация почтовой службы и т.д. С исключительными полномочиями центра связано понятие «остаточных полномочий» штатов - Конституция не оговаривает сферу компетенции субъектов федерации непосредственно, а лишь отдает в ведение штатов все вопросы, не входящие согласно конституционным положениям и практике их судебного толкования в сферу компетенции центра и не относящиеся к числу специальных изъятий и запрещений. Последнее понятие относится как к некоторым действиям федерального центра, так и к определенным действиям штатов. Штатам, в частности, запрещено чеканить монету, заключать международные соглашения и проч., при этом федеральному центру отказано в праве изменения границ штатов без их согласия, в праве присвоения дворянских титулов и т.д. Отдельно следует отметить отношение Конституции США к вопросам внешних сношений. В последние десятилетия двадцатого века наметилась тенденция вовлечения несуверенных акторов, т.е. субъектов федеративных государств, в международные отношения. Некоторые из этих субъектов довольно активны, например, республика Татарстан в составе РФ. Конституция США высказывается по поводу внешнеполитической деятельности вполне определенно: международные отношения входят в сферу компетенции федерального центра, при этом «ни один и штатов не может … заключать соглашения или иные договорные акты с другим штатом или с иностранной державой … без согласия Конгресса». Т.е. любые действия штатов на международной арене происходят лишь по согласованию с национальным правительством и с его согласия. Представляется, что такая четкость регламентации значительно упрощает межправительственное взаимодействие в этой области. Помимо точного определения предметов исключительного ведения федерации, Конституция устанавливает также сферу «совпадающих полномочий», т.е. круг вопросов, относящихся к ведению и федерального центра, и штатов. К таковым относится, например, налогообложение. На практическое функционирование этой нормы, однако, накладывается принцип верховенства федерального законодательства, воплощенный в доктрину «преимущественных прав». В соответствии с ней, в случае конфликта законодательства штата и федерального законодательства, приоритет имеет последнее. Этот принцип значительно корректирует взаимодействие уровней власти в сфере «совпадающих» полномочий, которое, в итоге, далеко от паритетного. Далее следует обратить внимание на т.н. «подразумеваемые полномочия». Они представляют собой одно из самых неопределенных, но вместе с тем самых значимых явлений конституционного регулирования в США, поскольку значительно расширяют перечень вопросов, относящихся к компетенции национального центра. Источником «подразумеваемых полномочий» является клаузула «о необходимом и уместном», смысл которой заключается в том, что Конгресс имеет право издавать все законы, «необходимые и уместные» для осуществления им своих конституционных полномочий. Потенциал использования этого положения для расширения полномочий федерального центра крайне велик (хотя и не безграничен - десятая поправка защищает в этом смысле права штатов), особенно в сочетании с применением т.н. доктрины «присущих» полномочий, т.е. полномочий, «неотделимых от самого понятия суверенитет». В отношении доктрины «подразумеваемых полномочий» необходимо вспомнить одно из ключевых решений Верховного суда США, принятое по делу «Маккулох против Мэриленда» в 1819 году. Данным постановлением Верховный суд признал неконституционными законы штатов, препятствующие деятельности Национального банка США, ссылаясь при этом на клаузулу о «необходимом и уместном». Однако историческое значение этого решения было гораздо шире - фактически, был утвержден новый принцип расширительного конституционного толкования, положивший начало процессу централизации американской федерации. В целом, приходится согласиться с М. Шапиро и Д. Хоббсом, которые отмечали, что «Конституция США стоит в ряду наиболее противоречивых, смутных и неполных законов». На практике это означает значительные умолчания и пробелы конституционной регламентации. Противоречия усугубляются в контексте явного преобладания «конструктивного» подхода к толкованию основного закона, который рассматривает «букву» Конституции лишь отправной точкой для дальнейших логических построений. С другой стороны, по мнению многих исследователей, именно такими свойствами американской Конституции как лаконичность и гибкость, обуславливается ее жизнеспособность и долголетие. Вместе с тем признается, что оборотной стороной медали в данном случае становятся многочисленные трудности и конфликты, возникающие, когда невозможно однозначное толкование туманных конституционных норм. 1.2 Конституционно-правовые основы организации и функционирования федерализма в Канаде В наиболее общем виде схема разделения конституционных полномочий уровней власти в рамках канадской федерации закреплена в Конституционном Акте 1867 года (Акте о Британской Северной Америке). Данному вопросу полностью посвящены статьи 91-95, в которых проводится, в целом, довольно ясное разграничение сфер компетенций уровней власти. С одной стороны, Конституционный Акт достаточно четко оговаривает полномочия федерального центра. К ним, в частности, относится регулирование денежного обращения, судоходства, управление государственной собственностью и т.д. Кроме того, перечень конституционных полномочий несколько расширяется за счет закрепленного в статье 91 принципа «мира, порядка и доброго управления» (« Peace, Order and good Govenment of Canada»). Данное положение дает федеральному правительству право принимать необходимые законы при условии, что рассматриваемый вопрос не отнесен однозначно к сфере провинциальной компетенции. Таким образом, канадская модель федерализма предполагает весьма широкие полномочия федерального центра. При этом очевидно, что потенциальным источником компетенционных конфликтов является именно упомянутое расширяющее положение, аналогичное, по своей сути, клаузуле о «необходимом и уместном» в Конституции США. Действительно, конфликты имели место. Классическим примером является дело «Johannesson vs Rural Municipality West St. Paul» (1951 год), в рамках которого была поднята проблема регулирования воздушных полетов. В решении по этому делу Верховный Суд Канады постановил, что данный вопрос надлежит относить к компетенции федеральных властей на основании того, что эта сфера деятельности имеет общенациональную важность. Данное судебное постановление дало многим исследователям повод говорить о появлении централистской тенденции в конституционной интерпретации. С другой стороны, в ряде сфер достаточно широкие полномочия закрепляются за провинциями, например, в области управления провинциальным имуществом и выдачи лицензий на территории провинции. Кроме того, Конституционный Акт 1867 года содержит указание на принцип субсидиарности: все вопросы, имеющие по своему характеру местное значение, относятся к ведению провинций по умолчанию. Это неоднозначное положение несколько расширяет ограничительный, по сути, характер определения провинциальной компетенции. На практике, значительную роль в его реализации сыграл Верховный Суд, в решениях которого «охрана прав провинций стала одной из отличительных характеристик канадского федерализма» Например, когда в 1982 году судебного вмешательства потребовала нерешенность на конституционном уровне вопроса о праве собственности на ресурсы континентального шельфа (располагающиеся, таким образом, на территории атлантических провинций Канады), Верховный Суд постановил, что для защиты прав субъектов в этой области, надлежит внести поправку в Конституционный Акт 1867 года, которая устанавливала бы законодательные полномочия провинций в сфере использования природных ресурсов - так в тексте документа появилась статья 92А. Одним из немногочисленных «острых углов» Конституционного акта 1867 года является тот факт, что в нем содержатся достаточно четкие указания по поводу разделения законодательных полномочий, но при этом ничего не говорится о разделении исполнительных полномочий. Данное умолчание проявляется, в основном, в области международных отношений. Причины, по которым Конституционный акт 1867 года не регламентирует эту сферу, вполне ясны - на момент его создания вопрос о международных отношениях - за исключением договоров, заключаемых Британской империей - еще не приобрел своей актуальности и, соответственно, не требовал законодательного регулирования. Однако на современном этапе это противоречие имеет для канадской федерации три важных следствия. Во-первых, благодаря ему в Канаде сложилась специфическая процедура исполнения международных соглашений. Как отмечается в решении по делу «Бонанза Крик Голд Майнинг Ко.» против Короля» от 1916 года: «Действенность Акта о Британской Северной Америке заключается в том, что за распределением законодательных полномочий, по существу, следует распределение исполнительной власти». Постановление Судебного комитета Тайного совета от 1937 года распространило это утверждение на сферу международных отношений, указывая на то, что право приводить в исполнение международные соглашения принадлежит либо федеральному, либо провинциальному правительству, в зависимости от того, чью юрисдикцию затрагивает соглашение. Иными словами, правительство Канады не может исполнять договоры в тех сферах, которые конституция относит к юрисдикции провинций. Это положение повлекло за собой особый порядок ратификации международных договоров, в соответствии с которым к ведению Парламента Канады отнесена ратификация лишь тех соглашений, заключенных федеральным правительством, которые затрагивают вопросы, находящиеся в юрисдикции федеральных властей. В ином случае, ратификация данного соглашения возлагается на провинциальные органы власти. При этом провинция не несет никаких обязательств по исполнению договора до момента его ратификации провинциальной легислатурой. Наконец, третье следствие проявляется в феномене субнациональной дипломатии, а также более конкретно - квебекской парадипломатии. Начало дискуссии вокруг этого явления было положено в 60-е годы двадцатого века, и связано это было с т.н. «тихой революцией», произошедшей в провинции Квебек в этот период - правительство Либеральной партии проводило широкомасштабные меры по модернизации квебекского общества. К этому периоду относится возникновение понятия «L’Etat du Québec», а также тезиса о том, что Квебек следует рассматривать в качестве «политического выражения Французской Канады». В целом, проводимые провинциальными властями реформы были направлены на закрепление особого положения Квебека в рамках канадской федерации и демонстрацию его уникальной самобытности. С точки зрения правительства Жана Лесажа, естественной пролонгацией внутриполитических усилий должна была стать самостоятельная внешняя политика. В 1965 году юридическое обоснование намерения квебекского правительства принимать активное участие в международной деятельности, касающейся сферы компетенции провинции, было впервые высказано публично министром образования Квебека Полем Жерен-Лажуа в речи, которая позже стала известна как «доктрина Жерен-Лажуа» - основываясь на упомянутых выше судебных постановлениях, правительство Квебека выдвинуло тезис о том, что право исполнять международное соглашение в сфере конституционных полномочий провинций не может быть отделено от права его заключать, и, следовательно, Квебек может претендовать на «ограниченное право заключать международные договоры» (”jus tractatuum limité”). В результате, провинция Квебек превратилась в одно из самых активных субнациональных образований в мире, а за ней последовали и провинции «остальной Канады». В целом, Конституционный Акт 1867 года представляется весьма действенным средством регулирования федерально-провинциальных отношений, несмотря на некоторые пробелы. В сочетании со склонностью Верховного суда толковать многие спорные вопросы в пользу провинций, канадская конституция создает благоприятные условия как для эффективного функционирования федерации, так и для уважения прав и самобытности субъектов. федерализм американский канада На наш взгляд, целесообразно принять за отправную точку такого сопоставления вопрос о разделении суверенитета. Очевидно, что в современном мире этот сюжет представляет интерес скорее академический, чем практический, однако полностью обходить его вниманием не следует. Преамбула Конституции США гласит, что Конституция провозглашается и устанавливается народом; по уполномочию народа колоний была также составлена Декларация независимости. Это наглядно иллюстрирует тот факт, что в Соединенных штатах носителем формально-юридического суверенитета является народ (концепция народного суверенитета). Наиболее распространенное определение федерализма характеризует его как политическую систему, в рамках которой суверенитет разделен между двумя или более уровнями власти. Такая формулировка представляется обоснованной в случае США, однако в случае Канады необходимо сделать некоторые уточнения. Сложный путь трансформации канадского государства от ассоциации самоуправляемых британских колоний (self-governing colonies) через стадию доминиона (dominion) к королевству (realm) не был отмечен ни революцией, ни формальным провозглашением независимости, ни сколько-либо четкими законодательными положениями актов британского парламента. Иными словами, в случае с Канадой не произошло резкого разрыва с колониальным прошлым. Де-юре главой канадского государства по-прежнему является британский монарх (Sovereign), и носителем государственного суверенитета выступает Корона (Crown). В этой связи формулирование конституционных основ федерально-провинциальных отношений оказалось сложнейшей проблемой, для разрешения которой Судебным комитетом Тайного Совета Великобритании была выработана концепция «сложносоставной монархии» («a compound monarchy in Canada”). Согласно этой концепции, Корона как носитель суверенитета воплощается в федеральном парламенте с одной стороны, а с другой стороны она же воплощается в провинциальных легислатурах. Иными словами, Корона правит и в Канаде в целом, и в каждой провинции в отдельности, следовательно, федеральный парламент и провинциальные легислатуры являются полностью суверенными и независимыми друг от друга. То есть, фигура носителя суверенитета остается в Канаде единой и неделимой, а потому неделимым - в отличие от США - остается и суверенитет. Прежде чем перейти непосредственно к сравнению механизмов конституционного регулирования вопросов федерализма, необходимо сказать о ценностях, которые легли в основу конституционных норм в рассматриваемых нами государствах, ведь именно их проекция на институциональный уровень во многом определила неповторимый характер федеративных отношений в США и Канаде. Отцы-основатели США были приверженцами, прежде всего, идей демократии и республиканизма. Согласно их замыслу, основной задачей Конституции должно было стать обеспечение «всеобщего благоденствия и закрепления блага свободы», а главной функцией созданного ею Союза - противостояние пагубному влиянию и агрессивным устремлениям европейских держав. Основатели канадской федерации относились к либеральным идеям американцев с известной подозрительностью, резко разрывать связи с метрополией не собирались и угрозы агрессивной политики с ее стороны, как следствие, могли не опасаться. Зато некоторые опасения вызывала потенциальная экспансия их южного соседа, который еще в Статьях Конфедерации объявил, что Канада должна быть принята в Союз по умолчанию, а впоследствии пытался ее захватить. Поэтому, с одной стороны, прообразом федерации послужило объединение в ассоциацию разрозненных по огромной территории колоний Британской Северной Америки с целью недопущения попадания их под влияние Соединенных Штатов. С другой стороны, позитивным идеалом, положенным в основу федеративного устройства Канады являлось не стремление к демократическим свободам, а скорее гармоничное сосуществование двух наций-основательниц. Обратимся теперь к практической реализации конституционных принципов. Говоря о межправительственных отношениях, обычно оперируют такими категориями, как «правительство субъекта федерации» (провинции, штата) и «федеральное / национальное правительство». Радикальное отличие моделей федерализма в США и Канаде состоит в том, какой смысл вкладывается в понятие «национальное правительство» в каждом государстве. Речь здесь идет об особенностях системы разделения властей в двух странах. В Канаде, где политическая система основана на Вестминстерской модели парламентаризма, доминирует исполнительная власть, в том числе и вопросах федерализма. В сочетании с сильной партийной дисциплиной это означает, что соглашение, достигнутое федеральным и национальным правительством, не встретит сопротивления законодательных властей соответствующих уровней. В Соединенных Штатах Америки разделение компетенций между ветвями власти при крайне слабой внутрипартийной дисциплине этого не гарантирует. Разделы 8 и 9 статьи 1 Конституции содержат указания по разделению полномочий между штатами и Конгрессом. Кроме того, американский Сенат, где штаты имеют равное представительство, представляет собой избираемый орган - в отличие от канадского Сената, члены которого назначаются исполнительной властью по аналогии с британской Палатой Лордов. Следствия из этого два: во-первых, Сенат США представляет собой мощную политическую силу, способную противопоставить себя президенту; во-вторых, сенаторы больше привязаны к округам, от которых избираются, чем к партии, о принадлежности к которой заявляют. Таким образом, федеральная легислатура в США имеет значительно больший вес в межправительственных отношениях, нежели в Канаде. Следующим и, вероятно, самым главным критерием сопоставления станет форма разграничения сфер компетенции федерального центра и субъектов. Конституция Соединенных Штатов Америки оговаривает компетенцию национального центра, предметы ведения штатов при этом определяются по остаточному принципу. Кроме того, документ содержит достаточно спорную клаузулу о «необходимом и уместном», которая предоставляет значительное пространство для расширения сферы федеральных полномочий. По мнению большинства исследователей, во многом именно склонность Верховного Суда к расширительному толкованию этого положения обусловило смещение «центра тяжести» федеративных отношений в пользу Союза. Кроме того, Конституция обозначает область совпадающих полномочий, которая определена весьма неоднозначно, что также нередко приводит к конфликтам компетенций. В канадском Конституционном Акте 1867 года регламентация разделения предметов ведения уровней власти осуществляется, на наш взгляд, более четко. Наряду со сферой федеральной компетенции, обозначены предметы ведения штатов. Также более определенно в тексте документа прописано разделение полномочий в сферах совместной юрисдикции. В результате, конфликты, связанные с неопределенностью границ федеральной компетенции, возникают в Канаде реже, чем в США. Более остро встают, однако, вопросы другого рода. Речь идет, во-первых, о проблеме сецессии, которая появилась в повестке дня во второй половине двадцатого века благодаря мощному сепаратистскому (или, как принято его называть, суверенистскому) движению во франкоязычной провинции Квебек. Согласно постановлению Верховного Суда от 1998 года, одностороннее отделение Квебека от Канады возможно лишь в том случае, если явное большинство его населения (точнее - 50% + 1 голос) сделает выбор в пользу отделения. Результаты же второго референдума по вопросу суверенитета провинции оказались весьма тревожными - 49,4% квебекцев высказалось за выход провинции из состава федерации. Учитывая значительную площадь Квебека, его долю в экономике страны и тот факт, что его сецессия привела бы к потери Канадой территориальной целостности, позволяет констатировать, что одной из проблем канадского федерализма является потенциальная возможность распада федерации. В случае Соединенных Штатов Конституция также не запрещает (и не предусматривает) сецессию, однако исторический опыт Гражданской войны наглядно демонстрирует невозможность нарушения целостности федерации. Кроме того, болезненным для Канады является вопрос о заключении и приведении в исполнение международных соглашений. Если Конституция США однозначно относит международные отношения к предметам ведения национального правительства, то канадская конституция не содержит никаких указаний по этому поводу. Это привело, во-первых, к тому, что федеральному правительству было отказано в праве ратификации и исполнения соглашений, затрагивающих предметы ведения провинций. Во-вторых, это умолчание предоставило провинциям - главным образом, Квебеку - широкие возможности для развития собственных международных отношений посредством т.н. субнациональной дипломатии. В современной Канаде сложилось крайне неоднозначное отношение к этому явлению - как в академических кругах, так и среди представителей политической элиты. Согласно одной точке зрения, действия провинций на международной арене значительно обогащают канадскую внешнюю политику и формируют ее самобытный характер, согласно другой - фрагментируют и дискредитируют ее. Как бы то ни было, вопросы международных отношений являлись (и иногда являются до сих пор) причиной напряженности в федерально-провинциальных отношениях. Важным критерием оценки правовой системы федеративного государства, на наш взгляд, является также гибкость конституционной регламентации. Конституция Соединенных Штатов представляет собой, как отмечал верховный судья Л. Брандейс, «живой организм, способный развиваться и адаптироваться к новым условиям». Конституционные клаузулы лаконичны, сжаты и во многом абстрактны. В результате, практика регулирования федеральных отношений не столько проистекает из конкретных писаных положений, сколько рождается в процессе их толкования Верховным судом США, решения которого заметно раздвинули рамки основного закона. В случае же с Канадой, нельзя говорить о значительном расширении/сужении сфер федеральной и провинциальной компетенций в процессе исторического развития федерализма. Серьезное смещение границ полномочий происходило преимущественно в сфере внешней политики, в других же областях судебное толкование следовало теоретическим канонам конституционной интерпретации - применять конкретное конституционное положение к конкретной ситуации, не расширяя и не сужая при этом сфер конституционных компетенций. Тем не менее, роль судов в регулировании отношений между федеральным центром и субъектами значительна и в Соединенных Штатах, и в Канаде. Политическая система США - в том виде, в котором ее оформляет Конституция - изначально предполагала, что конституционным судом страны должен стать Верховный суд США, уполномоченный толковать положения Конституции, в частности, по вопросам федерализма. В случае Канады, Верховный суд стал высшей судебной инстанцией страны намного позже - в 1949 году; еще позже (в 1982 году) Верховный суд получил статус конституционного суда. Этим фактом обусловлено то, что практика интерпретации конституционных законов высшей судебной инстанцией страны в Канаде не имеют такой богатой истории, как в Соединенных Штатах. Глава 2. Ключевые этапы исторического развития федерализма в США и Канаде Принцип федерализма стал неотъемлемой частью американской политической культуры с самого момента ее зарождения. Отцы-основатели американского государства столкнулись с непростой задачей - обеспечить консолидацию только что освободившихся от колониальной зависимости штатов, избежав при этом опасности реставрации колониальной зависимости. В результате, для раннего американского правотворчества было характерно экспериментирование, т.к. собственным опытом государственного строительства американцы не обладали, а европейский опыт по понятным причинам отвергался. Так, первой попыткой американцев урегулировать отношения между отдельными штатами и Союзом стало создание Статей Конфедерации. Декларация независимости США провозглашала американские колонии «свободными и независимыми штатами», вкладывая в термин «штаты» значение «государства в полном смысле этого слова, носители государственного суверенитета». Очевидным было, что создание унитарного государства на базе бывших британских колоний неприемлемо. Однако так же очевидно было то, что выжить молодые государства смогут, лишь объединившись. В результате отцы-основатели решили создать ассоциацию штатов на основе конфедерации, в рамках которой центру делегировались бы некоторые минимальные полномочия, не позволяющие ему, тем не менее, узурпировать власть. Последнее соображение привело к тому, что Конгрессу конфедерации было отказано в ряде жизненно важных полномочий, таких как регулирование торговли и сбор налогов. Кроме того, не обеспечивалось исполнение принятых Конгрессом решений, что делало установленный механизм политической организации крайне малоэффективным. Возникший в результате экономический и политический кризис привел лидеров американского государства к осознанию необходимости углубления консолидации штатов в рамках Союза. Для пересмотра Статей Конфедерации был созван Конституционный Конвент в Филадельфии, основные споры на котором разгорелись именно по поводу соотношения центральной власти и власти штатов. В результате жарких дискуссий была принята Конституция Соединенных Штатов Америки, одной из основополагающих идей которой стал принцип федерализма. Префедералистский период был успешно пройден, а в истории страны наступила долгая эра дуалистического федерализма. В целом, в этот период наметилась тенденция усиления центральной власти. При этом расширение полномочий происходило не за счет внесения конституционных поправок, а за счет расширительного толкования полномочий национального центра Верховным судом США. Важность этого периода с точки зрения эволюции американской модели федерализма объясняется несколькими причинами. Во-первых, период дуалистического федерализма отмечен рядом важнейших событий. В частности, в 1791 году были ратифицированы первые десять поправок к Конституции (Билль о правах), и десятая поправка гарантировала защиту прав штатов, указав на то, что за ними закрепляются права, не делегированные Конституцией федеральному центру. Это положение ограничило, в частности, применение рассмотренной нами выше доктрины «подразумеваемых полномочий», поскольку требовало опоры на «букву» Конституции, т.е. хотя бы отдаленного отношения «подразумеваемых полномочий» к полномочиям, прописанным в ее тексте. Разумеется, важнейшим событием данного периода стала Гражданская война, явившаяся серьезнейшим испытанием американского федерализма за всю его историю и заставившая американцев переосмыслить саму природу федерации. С одной стороны, исход войны убедительно продемонстрировал нерушимость Союза штатов и невозможность сецессии, с другой - значительно ускорил централизацию власти, позволив национальному центру расширить свои полномочия, например, в сфере экономики. Во-вторых, судебное разбирательство прочно закрепилось в практике разрешения конфликтов в рамках американской федерации в качестве основного механизма разрешения споров между федеральным центром и субъектами, а также между отдельными штатами. Был принят целый ряд важнейших судебных решений, которые фактически утвердили новые принципы конституционного толкования - мнение Верховного суда все чаще стало склоняться в пользу федеральной власти, благодаря чему ее компетенция была значительно расширена. Фактически, Верховный суд начал основывать свои решения на идее приоритетности общенациональных интересов и единства американской нации. В-третьих, в качестве естественного следствия расширения власти федерального центра, оформилось противостояние этой тенденции со стороны штатов. Оно, в частности, обусловило возникновение т.н. «доктрины нуллификации», суть которой заключалась в том, что так как возникновение Союза явилось плодом договора штатов, то они вправе объявлять недействительным на своей территории любой федеральный закон, если его принятием федеральная власть превышает свои конституционные полномочия. Но в целом, до середины 20 века нарастали тенденции централизации. Яркое тому подтверждение - принятие четырнадцатой и пятнадцатой поправок к Конституции, распространивших полномочия Конгресса на область гражданских прав. Шестнадцатая же поправка закрепила верховенство федерации в финансовой сфере, введя федеральный подоходный налог, поступления от которого целиком направлялись в федеральный бюджет. Следует отметить, что основным средством централизации власти в США являлось - и является до сих пор - финансовая помощь федерального правительства штатам в форме субсидий, которые сопровождаются жесткими ограничительными условиями. Благодаря таким субсидиям федеральный центр получает мощное средство давления и контроля за деятельностью штатов. В двадцатом веке наблюдалось расширение кооперации различных уровней власти, хотя более или менее устойчивый откат от ультрацентристских тенденций произошел лишь с 60-х годов. К концу века федеральное правительство стало делать ставку на диалог со штатами, что наглядно иллюстрирует Указ президента Клинтона от 4 августа 1999 год, утверждающий принцип субсидиарности, узкое толкование доктрины преимущественных прав федерации, необходимость проведения консультаций со штатами при принятии важных решений и недопустимость излишнего контроля за их деятельностью. Таким образом можно резюмировать, что вектор исторического развития американского федерализма направлен в сторону централизации власти, которая постоянно сталкивалась с сопротивлением штатов. Ключевым фактором концентрации власти являлись финансовые механизмы - налоговое регулирование и федеральные субсидии. При этом необходимо признать, что к концу двадцатого столетии федеральное правительство пришло к пониманию глубокой взаимосвязи реальных политических интересов различных уровней власти, что, в целом, привело к некоторому расширению кооперации между ними. После провозглашения Соединенными Штатами независимости, британские политики стали рассматривать возможность создания федерального союза на базе оставшихся североамериканских колоний. Результатом переговоров политических лидеров провинции Канада, Нью-Брансуика и Новой Шотландии стало принятие Парламентом Великобритании в 1867 году Акта о Британской Северной Америке, объединившего три приморские провинции в канадскую конфедерацию. Далее наступила т.н. «эра классического федерализма». С одной стороны, в этот период происходит построение многочисленных теоретических концепций федеративных отношений. Так, выделилось централистское движение (к нему, в частности, относился первый премьер-министр страны Джон А. Макдональд), полагавшая, что более консолидация и унификация союза способствовала бы экономическому росту, расширению территории и укреплению национальной обороны. Оппоненты сторонников централизации (в основном, провинциальные политические деятели) возражали, что само понятие «унификации» неприемлемо для страны, в которой вынуждены уживаться две нации-основательницы. На практике, однако, нельзя говорить о преобладании той или иной концепции. С другой стороны, федерализм как средство организации политической жизни государства, гибко реагировал на изменения экономического и социального контекста. Так, в годы мировых войн наблюдалась значительная централизация власти, тем же Канада ответила и на мировой экономический кризис 1929 года. Однако, в целом, равновесие федерально-провинциального взаимодействия сохранялось. Этому, во многом, способствовала позиция Верховного суда Канады, которая в наиболее общем виде была сформулирована в решении по одному из дел в 1892 году: «Цель Конституционного акта 1867 года заключается не в объединении провинций в одну, не в подчинении провинциальных правительств центральной власти, а в создании федерального правительства, представляющего их всех с возложением на него исключительного права на ведение дел, в которых они проявляют общую заинтересованность; при этом каждая провинция сохраняет свою независимость и автономию». Тем не менее, в 1960-70-е годы равновесие федерации было нарушено, т.к. усилилась борьба франкоканадцев за свои национальные права в ходе преодоления былой экономической отсталости провинции - т.н. «тихой революции». Эта борьба породила мощное сепаратистское движение в провинции Квебек, деятельность и периодическое усиление которого представляли серьезную угрозу целостности федерации. В 1976 году к власти в провинции впервые пришла сепаратистская по своей сути Квебекская партия под руководством Рене Левека. В своей предвыборной платформе Квебекская партия сознательно не акцентировала внимания на вопросе достижения суверенитета, однако уже в 1980 году правительство вынесло на референдум идею «суверенитет-ассоциации». Согласно замыслу суверенистов, канадская федерация должна была быть реорганизована в канадский союз - «государственное формирование двух равноправных наций» - т.е. предполагалось объединение Квебека и остальной (англоязычной) части страны в экономический союз с единым центральным банком и валютой. Однако 20 мая 1980 года 60% проголосовавших жителей провинции высказались против этой идеи, что продемонстрировало некоторый спад националистических настроений. Однако новая волна национализма поднялась после срыва ратификации Мич-Лейкских соглашений, которые призваны были стать «великим примирением между двумя нациями: англоканадской и франкоканадской», т.к. предусматривали предоставление Квебеку «особого статуса» в рамках канадской федерации. Это событие создало, в частности, предпосылки для создания в 1992 году общефедеральной проквебекской партии - Квебекского блока, который вскоре превратился в значительную политическую силу. И уже в 1995 году провинциальное правительство под руководством Ж. Паризо проводит второй референдум по вопросу суверенитета. «За» высказались 49,4% населения страны. Этот результат показывает, что, хотя сепаратистам не удалось преодолеть требуемый для достижения провинцией суверенитета порог в 50%+1 голос, база их электоральной поддержки значительно расширилась по сравнению с первым референдумом. Моральная победа осталась за сепаратистами. Они почти на 10% продвинулись вперед со дня первого референдума, при этом основная масса франкофонного населения провинции - около 60% - проголосовала за суверенитет и независимость. Таким образом, период референдумов о суверенитете провинции Квебек совпал с наиболее серьезным в истории Канады кризисом федерализма. Очевидной была необходимость поиска компромисса в федерально-провинциальных отношениях. Попытки федерального правительства Пола Мартина восстановить статус-кво привели, в основном, к тому, что разгорелся один из самых громких коррупционных скандалов в истории Канады - в рамках утвержденной правительством государственной программы по продвижению в Квебеке идей национального единства произошло некорректное расходование 100 миллионов долларов из федерального бюджета. Под давлением оппозиции, Пол Мартин вынужден был объявить о проведении досрочных выборов, на которых проиграл лидеру консервативной партии Стивену Харперу. Резюмируя сказанное, можно отметить значительную стабильность и поступательность развития канадского федерализма до середины двадцатого столетия. Большинство вопросов решались даже не в судебном порядке, а путем конференций, консультаций и переговоров между уровнями власти. К концу двадцатого века франкоязычная провинция Квебек и ее националистическое движение превратились из отсталого региона и потенциального источника политической напряженности в отрытую угрозу целостности союза канадских провинций. Находившиеся у руля федеральной власти либеральные правительства не смогли вернуть равновесие в федерально-провинциальные отношения, им на смену пришли консерваторы под руководством Стивена Харпера. Важно также отметить, что основным двигателем федерализации Канады была и остается франкоязычная провинция Квебек, на территории которой компактно проживают представители одной из наций-основательниц. Не будет преувеличением также утверждение, что и в рамках федеративного устройства эта провинция (а точнее, ее стремление к обретению автономии, если не суверенитета) является основным источником тенденции к децентрализации. После проведения сопоставительного анализа схем исторического развития американской и канадской моделей федерализма становится очевидным, что рассматриваемые системы создавались для разных целей и разными средствами. В общем виде это различие можно сформулировать следующим образом. Американский федерализм был организован в качестве ассоциации штатов, которые сохраняли свой суверенитет и получали все остаточные полномочия, которые не были переданы федеральному правительству, или в которых ему было отказано; канадский федерализм был основан путем создания суверенного национального правительства, которое получило все остаточные полномочия, которые провинции постановили ему делегировать, и право возглавлять провинциальные легислатуры при решении вопросов, представляющих общенациональный интерес. Говоря о дальнейшем развитии федерализма в США и Канаде, можно утверждать, что уже на ранних этапах эволюции она пошла разными путями - Соединенные Штаты двигались в сторону постепенной концентрации власти в руках национального правительства, Канада же стремилась, прежде всего, к сохранению уникального характера и защите прав отдельных провинций, т.е. к равновесию федерально-провинциальных отношений. Несмотря на это, можно выделить ряд исторических периодов, в которые центр тяжести межправительственных отношений в США и Канаде смещался в одинаковом направлении. К таковым относятся, в частности, годы Великой депрессии, которые потребовали от обеих федераций значительного усиления национального центра. Любопытным представляется еще один факт. В обоих государствах существовали и существуют мощные источники социально-политической напряженности, обусловленные этническими факторами. Для Канады таким источником является культурно-лингвистическое разделение страны на франкоговорящую провинцию Квебек и «остальную Канаду» (“Rest of Canada”), а для США - сложные межрасовые отношения. Как следствие, перед американскими и канадскими политиками стоит схожая задача - нивелировать острые углы взаимоотношений двух значительных групп населения страны. Однако сложившиеся в Канаде и США подходы к решению этих проблем привели к прямо противоположным результатам. Так, в Канаде федеральное правительство пошло на серьезные уступки квебекцам и предоставило им значительную автономию в рамках федерации. С одной стороны, такие меры помогли в значительной степени нейтрализовать квебекский национализм, с другой - повлекли за собой предоставление большей независимости другим провинциям, имевшее целью уравновесить политические амбиции квебекских провинциальных властей и сохранить статус-кво федерации. Проблема напряженности в межрасовых отношениях в США потребовала, напротив, усиления национального центра как единственной силы, способной противостоять расизму южных штатов. Можно резюмировать, что расовый фактор оказал важное влияние на процесс централизации американской федерации. В рамках сравнительного анализа процессов исторического развития моделей федерализма в США и Канаде, обращает на себя внимание также различие традиционных подходов к урегулированию споров и противоречий в рамках межправительственных отношений. В Соединенных Штатах большинство разногласий решаются в судебном порядке - отсюда и внушительное количество касающихся вопросов федерализма дел, которые рассматривал и продолжает рассматривать Верховный Суд. Таким образом, на судебную ветвь власти возлагается роль своеобразного арбитра в непрекращающемся соревновании штатов и национального центра, призванного истолковать то или иное конституционное положение в пользу одного из уровней власти применительно к конкретной ситуации. В Канаде же более широкое распространение получил консоциативный метод разрешения федерально-провинциальных споров, предполагающий нахождение некого компромисса путем различного рода переговоров, консультаций и договоренностей. В Канаде субъектов федерации относительно немного - 10 провинций и 3 территории в сравнении с 50 американскими штатами, поэтому выработка договоренностей достаточно вероятна. Применение такого похода, безусловно, способствует сглаживанию острых углов межправительственного взаимодействия и нахождению равновесия интересов центра и регионов. Тем не менее, судебная власть играет важную роль в обоих государствах. Однако с 1930-х годов наблюдается значительное расхождение векторов судебного регулирования в американской и канадской системах. Верховный суд США склонен постепенно расширять влияние федерального центра, тогда как канадская судебная система стремится, прежде всего, сохранить баланс между уровнями власти, нередко интерпретируя федеральную юрисдикцию более узко. Глава 3. Современные тенденции развития федерализма в США и Канаде Ранее мы отметили, что в конце двадцатого века, несмотря на некоторые децентрализующие акции республиканской и демократической администраций (речь идет, в частности, об упомянутом ранее указе президента Клинтона), общее развитие американской модели федерализма направлялось центростремительными силами. Обратимся теперь к политическим реалиям первого десятилетия двадцать первого века. С приходом к власти Джорджа Буша-мл. ожидались значительные перемены в политике регулирования межправительственных отношений. К таким предположениям подталкивало, в частности, принятие в 1995 году контролируемым республиканской партией Конгрессом т.н. Unfunded Mandates Act, основной задачей которого было сдерживание использования мандатов федеральными властями. Но несмотря на все прогнозы, период президентства Буша характеризовался продолжением тренда централизации и национализации власти, развитие которой происходило по пяти основным направлениям. . Образование. Ключевым пунктом в этой области стала программа No Child Left Behind. Требования этой программы (традиционно выраженные в качестве условий предоставления федеральной финансовой помощи штатам) касались унификации систем обучения и тестирования студентов. Эта мера представляется в значительной степени неожиданной, т.к. еще пять лет назад Республиканская партия выступала за упразднение министерства образования. Тем не менее, предложенные Бушем меры совпали с ростом поддержки централизации образовательной сферы в общественном мнении Соединенных Штатов - еще в 1990 году представители бизнеса, губернаторы и проч. выступали за более жесткий национальный стандарт обучения. Однако, когда расходы после вступления закона в силу резко возросли, власти многих штатов поспешили оспорить его как воплощение тех же директив, не подкрепленных должным финансированием, т.е. Unfunded Mandates, ограничить которые стремились республиканцы. . Реформа социального обеспечения. Проведенная правительством Буша реформа превратила неограниченные по времени федеральные программы грантов в единовременную субсидию штатам, при этом передав последним значительные полномочия по широкому использованию средств для поддержки малоимущих. Акт, однако, содержал приказы, навязывающие новые временные ограничения и требования по участию получателей помощи в общественных работах. Кроме того, определения работ были сужены и время на обучение уменьшено. В результате, участие в работах получателей федеральной помощи увеличилось более чем в два раза. Многие губернаторы штатов признавали установленные нормы недостижимыми. Также интересно то, что Конгресс распространил требования на случаи, финансируемые напрямую бюджетами штатов. . Администрирование выборов. После того, как инцидент с выборами в штате Флорида продемонстрировал кризис законности привычной процедуры выборов, был принят т.н. Help America Vote Act (2002 год). Он установил новые федеральные стандарты (и новый режим финансирования в размере 3 миллиардов, которые были направлены, в основном, на модернизацию машин для голосования), которые регулировали значимые моменты выборов на уровне штатов и муниципалитетов. Также были установлены новые прямые мандаты, требовавшие новой системы голосования, предварительные бюллетени, базы данных избирателей по штатам, возможность голосования инвалидов, федеральный стандарт исправления ошибок избирателями, централизация регистрации избирателей на уровне штата и проч. Проведению реформы способствовал сложившийся консенсус республиканцев и демократов по данному вопросу, обусловленный тем, что общественные настроения требовали от обеих партий адекватного реагирования на национальный кризис. . Налоговая политика. В сфере налогообложения Буш во многом продолжил политику предшественников, но несколько ее расширил. Снижение налогов на доходы частных лиц и капитал не вызвало отрицательной реакции со стороны штатов, а вот изменения, к примеру, в налоге на наследство значительно исказило систему сбора налогов штатами. В результате многие штаты отделились от федеральной системы, что привело к ее усложнению - например, возникли задержки в передаче необходимой для финансового администрирования информации и дополнительные расходы налогоплательщиков. В целом, это привело к сокращению доходов штатов и муниципалитетов по меньшей мере на 300 миллионов долларов. Скачать архив (40.2 Kb) Схожие материалы: |
| Всего комментариев: 0 | |